近日審計署公布了36個地方政府2011年以來政府性債務的審計情況。經(jīng)過兩年來政府的艱難治理，我國地方政府的債務風險相對于高峰期已有所下降，但目前形勢依然嚴峻。更為嚴重的是，由于債務風險更加擴散，表現(xiàn)形式更加隱蔽，償債來源更加不穩(wěn)定，今后的債務治理也會更加艱難復雜，客觀上也更需要政府采取治本措施來化解我國這一經(jīng)濟發(fā)展過程中的重大隱患。

整體風險下降

債務形勢依然嚴峻

從公告來看，地方政府債務增加仍在可控范圍之內，短期償債風險并不大。

截至2012年底，審計的36個地方政府本級政府性債務余額較2010年增長12.94%，低于2010年全國18.8%的債務余額增長。而從債務率（債務余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務規(guī)模大小的指標）來看，36個地方政府本級中，2012年有24個地區(qū)政府負有償還責任的債務率比2010年下降。加上政府負有擔保責任的債務，有31個地區(qū)債務率比2010年下降。此外地方債務的償債率也有所好轉。36個地方政府本級中，2012年有13個地區(qū)政府負有償還責任債務的償債率比2010年下降。加上政府負有擔保責任的債務，有18個地區(qū)償債率比2010年下降。這都意味著經(jīng)過近年來的債務整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務風險相比于2010年高峰期已有所回落。

盡管以上數(shù)據(jù)表明地方政府債務風險最大的時期已經(jīng)過去，但是債務形勢依然比較嚴峻。更令人擔心的是，近年來地方債務還出現(xiàn)了更多新的問題及風險隱患。

第一，近年來為防范地方政府債務風險向銀行體系傳導，管理層嚴控地方融資平臺貸款增長的政策已經(jīng)奏效，直接融資已經(jīng)逐漸成為地方債務融資的重要渠道。從36個地區(qū)債務資金來源看，2012年底債務余額中，銀行貸款占78.07%，雖然仍是債務資金的主要來源，但銀行貸款余額所占比重下降5.60個百分點，近年來地方債務來源于債券發(fā)行、其他單位和個人借款逐漸增多，分別比2010年增加1782.13億元、1308.31億元，增長比率分別為62.32%、125.26%。這種地方債務資金來源從間接融資向直接融資的轉化雖然有利于化解銀行體系風險，但沒有消除債務的整體風險。由于我國除股權市場之外的直接融資市場近年來的發(fā)展大都與融資方剛性兌付的隱性承諾有關，這就意味著市場發(fā)展越大，其實金融風險爆發(fā)的可能性也更大。因此地方債務資金來源向直接融資的轉換反而使得債務風險擴散化。這也意味著今后地方政府一旦違約，對于社會的負面影響越大，債務處理的難度更大。

第二，由于中央政府近年來采取了多種手段嚴控地方債務，迫使各地采取更為隱蔽，甚至是不計成本的方式尋求債務援助。例如，一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。2011年至2012年，有諸多地區(qū)通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT、違規(guī)集資等多種方式融資合計2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務總額的15.82%。由于這些融資方式的籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，其中BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%，地方債務的風險也再次被放大。

部分地方還通過造假方式來回避債務監(jiān)管。2011年以來以上地區(qū)共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉為“退出類平臺”，但審計發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務或繼續(xù)承擔公益性項目的建設融資任務，其中有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計政府性債務2479.29億元，脫離了債務監(jiān)管。這種掩蓋或逃避債務監(jiān)管的做法無疑挑戰(zhàn)了債務治理政策的權威，也加大了債務風險治理難度。

第三，地方債務的償債來源更不穩(wěn)定。地方政府債務對于土地依賴的程度進一步加深。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額為7746.97億元，占這些地區(qū)政府負有償還責任債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點。這顯然會使得未來地方債務償還陷入困境。因為地方政府為了避免出現(xiàn)違約風險，就必須確保地方政府土地收益的增長，而這是不可持續(xù)的。

此外，地方政府未來償債收入來源更加吃緊。從債務資金投向看，交通運輸及保障性住房領域內的債務支出增加最大，分別比2010年增加3295.45億元和720.68億元，增長比率分別為30.29%和141.47%。而這兩者的債務償還情況都堪憂。以高速公路領域為例，由于經(jīng)濟增速放緩、貨車流量下降、重大節(jié)日免收小型客車高速公路通行費等因素影響，高速公路車輛通行費收入出現(xiàn)減收，由此也導致一些地區(qū)高速公路債務償還壓力較大。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現(xiàn)逾期債務17.15億元。可以預計，未來隨著更多高速公路的建成和更多公路取消收費，高速公路投資回報率還將下降，也會進一步增大地方政府的償債壓力。

債務風險治理更需標本兼治

以上這些地方債務出現(xiàn)的新問題及風險隱患，使得過去以堵為主的行政式債務處理方式遭遇巨大挑戰(zhàn)。盡管去年12月底，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，以遏制不規(guī)范的政信合作，但今年以來，政信合作的項目仍激增。政信合作業(yè)務一季度末余額為6548.14億元，同比增長160.85%，環(huán)比增長30.56%，遠遠超過近幾年平均兩三千億元的水平，這其中不少項目都涉嫌變相違規(guī)。這也在客觀上倒逼政府應盡快從地方政府債務產(chǎn)生的根源入手出臺更多標本兼治的綜合治理措施。

目前，地方政府債務產(chǎn)生的主要根源可以歸結為以下方面：當前以GDP為主的政績考核制度刺激地方政府競相負債、獲取短期經(jīng)濟利益的行為，他們自然會嚴重忽視債務風險，這是地方政府債務激增的根源；地方政府權力過大，可以濫用土地及資金等而不受更多約束；中央和地方收入財權和事權關系的不匹配也加重了地方政府的預算軟約束，他們在可以將負債帶來的公共成本外化，因此有著更強的負債偏好。

顯然，這些問題都涉及到行政、財政體制等方面的重大改革，而政府開啟新一輪改革已經(jīng)向此方向前進。例如，以轉變政府職能轉變?yōu)橹行?，以簡政放權為起點的行政體制改革已經(jīng)啟動，將推動政府從經(jīng)濟增長型向公共服務型的轉型，從而也會從根本上削弱政府負債發(fā)展經(jīng)濟的動力。以健全財權與事權相匹配的財政體制、強化地方政府的預算約束為主要特征的財稅體制改革，也有望在今年十八大三中全會后正式啟動，這將賦予地方政府更多的財權以匹配事權，也會更多強化人大對于債務管理的監(jiān)督等。

雖然這些改革措施都有利于從根源上遏制地方政府的債務沖動，但見效顯然也需要較長的過程，這就決定在當前地方政府治理嚴峻的短期形勢下，還需要更多見效較快、疏堵結合的綜合治理方案。

因此，中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務管理和舉債審批制度，各級地方政府也應結合實際情況制定切實有效且具有操作性的債務管理規(guī)定和政府性債務舉借的審批制度。中央應實現(xiàn)對地方政府性債務的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)督，各級政府也應建立細化的債務預算和收支計劃。應對那些債務超標或資金使用違規(guī)的地方政府問責以及進行嚴厲處罰。同時，抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，特別是有利于強化地方債務約束和透明化的市政債發(fā)行體制應較快建立，以便于地方政府開展基礎設施建設。