首批地方發(fā)債試點(diǎn)近尾聲 高評(píng)級(jí)低利率突顯市場(chǎng)約束力還需加強(qiáng)

新華網(wǎng)北京8月26日電（記者 任峰）隨著北京市近日完成105億元地方政府債券發(fā)行，全國(guó)首批地方政府債券自發(fā)自還10個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┮延?個(gè)完成發(fā)行。本輪試點(diǎn)的特點(diǎn)是引入了市場(chǎng)評(píng)級(jí)和信息披露制度，這有助于限制地方投融資活動(dòng)的過(guò)度擴(kuò)張。但從已發(fā)行債券來(lái)看，試點(diǎn)省（市）普遍采取的高評(píng)級(jí)、低利率方式遭到質(zhì)疑，專(zhuān)家認(rèn)為，“市場(chǎng)化發(fā)行方式”卻未獲得“市場(chǎng)化價(jià)格”，因此市場(chǎng)約束力還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

信用評(píng)級(jí)清一色AAA遭質(zhì)疑

近年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴(kuò)張，潛在風(fēng)險(xiǎn)加大。這輪試點(diǎn)采取地方政府債券自發(fā)自還被認(rèn)為是解決方案之一。試點(diǎn)地區(qū)不但要自行發(fā)行債券，而且要承擔(dān)債券還本付息責(zé)任，而不像之前一樣由財(cái)政部代還。

自2014年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個(gè)省（市）政府開(kāi)始試點(diǎn)債券自發(fā)自還。6月23日，廣東省招標(biāo)發(fā)行了今年首只自發(fā)自還的地方政府債券。

地方債自發(fā)自還與以往相比的最大不同之處在于，引入信用評(píng)級(jí)和強(qiáng)調(diào)信息披露。從目前已經(jīng)披露債券評(píng)級(jí)報(bào)告來(lái)看，盡管8個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也不相同，但無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)的北京、廣東，還是西部地區(qū)的寧夏，8個(gè)地區(qū)政府債券都獲得AAA的最高信用評(píng)級(jí)。

這引起了一些學(xué)者的質(zhì)疑。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮認(rèn)為，在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未公布的情況下，評(píng)級(jí)結(jié)果的可信度有待商榷。

但也有專(zhuān)家認(rèn)為，由于試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行的債券規(guī)模并不大，且省級(jí)政府擁有該省財(cái)政資金集中處置權(quán)，償債能力應(yīng)該能保證。無(wú)論評(píng)級(jí)結(jié)果如何，引入評(píng)級(jí)本身就意味著中國(guó)地方債管理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)約束，有利于形成一種公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)高于國(guó)債利率卻看齊國(guó)債

對(duì)地方政府而言，獲得AAA的最高評(píng)級(jí)有助于降低發(fā)行利率、控制發(fā)債成本。各地已經(jīng)發(fā)行的債券利率證明了這一點(diǎn)。

北京此次發(fā)行的政府債券分為5年、7年、10年三個(gè)品種，對(duì)應(yīng)分招標(biāo)利率分別為4．00％、4．18％、4．24％。而8月20日中債收益率曲線(xiàn)顯示，5年、7年、10年國(guó)債對(duì)應(yīng)的收益率分別為4．013％、4．192％、4．2523％。

這一招標(biāo)結(jié)果與大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)自還地方債類(lèi)似，中標(biāo)利率低于或僅略高于同期限國(guó)債水平。一般而言，地方信用會(huì)低于國(guó)家信用，地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)高于國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)。因此從理論上來(lái)說(shuō)，為了讓市場(chǎng)接受相對(duì)更高風(fēng)險(xiǎn)的地方政府債券，應(yīng)該支付更高的利率。但實(shí)際情況是，地方政府債券利率普遍較低。

采取了“市場(chǎng)化發(fā)行方式”，卻沒(méi)有獲得“市場(chǎng)化價(jià)格”，這被認(rèn)為是市場(chǎng)還沒(méi)有充分發(fā)揮作用。一種解釋是，由于地方自主發(fā)債的承銷(xiāo)商往往是與地方政府關(guān)系密切的金融機(jī)構(gòu)，尤其是商業(yè)銀行。為與地方政府長(zhǎng)期合作，承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)以較低價(jià)格承接債券也在情理之中。

盡管發(fā)行價(jià)格存在些許瑕疵，但標(biāo)準(zhǔn)普爾信用分析師鐘良認(rèn)為，由于此輪改革具有全面性，重視透明度，因此預(yù)計(jì)改革將在未來(lái)3年內(nèi)顯著改變地方政府的借款方式。

招商銀行金融市場(chǎng)部高級(jí)分析師劉東亮認(rèn)為，只要試點(diǎn)地區(qū)能夠順利完成發(fā)債，就已經(jīng)達(dá)到了首批試點(diǎn)的目的。隨著試點(diǎn)的擴(kuò)大、配套制度的完善，債券價(jià)格將逐步回歸市場(chǎng)化。

試點(diǎn)解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還不現(xiàn)實(shí)

目前，試點(diǎn)地區(qū)的債券發(fā)行工作進(jìn)展順利。然而，指望自發(fā)自還試點(diǎn)全面解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題還不現(xiàn)實(shí)。

比如，地方債發(fā)行能否做到真正的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)能否做到獨(dú)立、客觀的評(píng)級(jí)、地方政府能否建立穩(wěn)定償債資金來(lái)源……諸多問(wèn)題的解決還需要配套制度的進(jìn)一步完善和市場(chǎng)約束的加強(qiáng)。

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，在地方政府預(yù)算尚無(wú)硬約束情況下，如何給地方政府信用評(píng)級(jí)仍是挑戰(zhàn)，陽(yáng)光舉債改革是循序漸進(jìn)過(guò)程。

國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》提出，“規(guī)范政府舉債融資制度，開(kāi)明渠，堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府職能”。

安邦咨詢(xún)高級(jí)研究員賀軍認(rèn)為，開(kāi)明渠與堵暗道的政策效果存在時(shí)間差。“堵”很容易，但“開(kāi)”要發(fā)揮作用則不容易，培育新的地方政府舉債融資機(jī)制需要時(shí)間。

在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還的總規(guī)模為1092億元。這與地方實(shí)際需求相比還有很大差距。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在接受新華社記者采訪時(shí)表示，未來(lái)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)要做好兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。一是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”；二是建立健全考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，倒逼政府珍惜自己的信譽(yù)，自覺(jué)規(guī)范舉債行為。

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