每經(jīng)記者｜劉嘉魁    每經(jīng)編輯｜魏官紅    

近日，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局的一紙征求意見(jiàn)稿，擬改寫中國(guó)農(nóng)村金融的準(zhǔn)入規(guī)則。這份名為《農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的文件，將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人的最低持股比例從現(xiàn)行的15%大幅提升至51%，意味著主發(fā)起人必須實(shí)現(xiàn)絕對(duì)控股，徹底終結(jié)“小股東搭便車”時(shí)代。

與此同時(shí)，農(nóng)村信用合作聯(lián)社的最低注冊(cè)資本從300萬(wàn)元人民幣躍升至5000萬(wàn)元，村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本最低限額統(tǒng)一提至3000萬(wàn)元。

圖片來(lái)源：國(guó)家金融監(jiān)督管理總局網(wǎng)站

某接近監(jiān)管部門的人士指出，這一系列硬性指標(biāo)的調(diào)整，直指過(guò)去數(shù)年個(gè)別中小銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中暴露的“股權(quán)分散、責(zé)任虛化”痛點(diǎn)。監(jiān)管正用控股紐帶壓實(shí)主發(fā)起行“風(fēng)險(xiǎn)兜底”責(zé)任，同步將公開(kāi)募股、衍生產(chǎn)品交易等審批權(quán)上收總局，嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為農(nóng)村金融安全筑起新防線。

股權(quán)重構(gòu)：從“所有者缺位”到絕對(duì)控股的治理邏輯轉(zhuǎn)變

此次征求意見(jiàn)稿最引人注目的變化，莫過(guò)于對(duì)村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人持股比例的硬性規(guī)定?！掇k法》明確要求，“村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的51%”。而現(xiàn)行規(guī)定中，這一比例為15%。

某接近監(jiān)管部門的人士分析指出，現(xiàn)行規(guī)定中15%的持股比例要求，在實(shí)踐中往往導(dǎo)致“所有者缺位”的治理困境。主發(fā)起行作為名義上的發(fā)起方，由于持股比例過(guò)低，缺乏足夠動(dòng)力和能力履行實(shí)質(zhì)性的管理責(zé)任。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷，在近年來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)事件中暴露無(wú)遺。當(dāng)村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題時(shí)，主發(fā)起行往往以“持股比例有限”為由推卸責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)處置的第一責(zé)任人角色難以落實(shí)。

絕對(duì)控股要求的背后，是監(jiān)管層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界的重新劃定。51%的持股比例意味著主發(fā)起人在股東會(huì)、董事會(huì)中擁有決定性話語(yǔ)權(quán)，能夠?qū)?jīng)營(yíng)決策、風(fēng)險(xiǎn)管理、人事任免等核心事項(xiàng)實(shí)施有效控制。從制度設(shè)計(jì)上看，這將解決長(zhǎng)期以來(lái)村鎮(zhèn)銀行“發(fā)起行話語(yǔ)權(quán)不足、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任虛化、股權(quán)分散混亂”等問(wèn)題。

監(jiān)管邏輯的轉(zhuǎn)變，有著深刻的市場(chǎng)背景。根據(jù)公開(kāi)信息，在存量村鎮(zhèn)銀行中，有不少主發(fā)起人持股比例不到51%。例如，汾西縣億通村鎮(zhèn)銀行的第一大股東山西銀行持股比例為25%；廣東韶關(guān)的始興大眾村鎮(zhèn)銀行，第一大股東烏海銀行持股比例為30.17%??這些機(jī)構(gòu)在新規(guī)實(shí)施后，或?qū)⒚媾R股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整壓力。

值得注意的是，監(jiān)管層對(duì)存量機(jī)構(gòu)大概率不會(huì)采取“一刀切”的強(qiáng)制整改。前述業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，監(jiān)管將對(duì)存量機(jī)構(gòu)設(shè)置一定期限的過(guò)渡期，通過(guò)審慎監(jiān)管等措施，促使主發(fā)起行通過(guò)增資擴(kuò)股或股權(quán)收購(gòu)達(dá)標(biāo)。

注冊(cè)資本提標(biāo)：從“先天不足”到風(fēng)險(xiǎn)緩沖的準(zhǔn)入門檻重塑

與股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整同步進(jìn)行的，是注冊(cè)資本門檻的全面上提?！掇k法》明確，農(nóng)村信用合作聯(lián)社的最低注冊(cè)資本從300萬(wàn)元大幅提高至5000萬(wàn)元；村鎮(zhèn)銀行則取消了在縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的區(qū)別，將注冊(cè)資本最低限額統(tǒng)一提至3000萬(wàn)元。投資管理型村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本最低限額為10億元人民幣。

這一調(diào)整幅度之大，在近年來(lái)金融監(jiān)管中頗為罕見(jiàn)。前述業(yè)內(nèi)人士指出，原標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行存在“先天不足”，資本實(shí)力弱、業(yè)務(wù)受限、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于監(jiān)管，強(qiáng)化縣域機(jī)構(gòu)資本約束，本質(zhì)是提高機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的“先天稟賦”。

從監(jiān)管實(shí)踐看，資本門檻的提升有著現(xiàn)實(shí)的緊迫性。記者查詢發(fā)現(xiàn)，部分現(xiàn)存的村鎮(zhèn)銀行注冊(cè)資本低于3000萬(wàn)元。

值得一提的是，近年來(lái)，部分村鎮(zhèn)銀行因資本不足導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)困境時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件。

資本提標(biāo)的監(jiān)管邏輯，與當(dāng)前農(nóng)村金融改革的大背景密切相關(guān)。2026年中央一號(hào)文件、《關(guān)于做好2026年金融支持鄉(xiāng)村全面振興工作的通知》等政策，均提及強(qiáng)化農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)內(nèi)容?！掇k法》與這些政策形成高度協(xié)同，以股權(quán)重構(gòu)、資本提標(biāo)、治理升級(jí)、審批上收為核心抓手，對(duì)農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施全方位監(jiān)管重塑。

業(yè)內(nèi)人士判斷，監(jiān)管將采取差異化處置：優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)通過(guò)利潤(rùn)轉(zhuǎn)增或引入戰(zhàn)略投資者達(dá)標(biāo)；經(jīng)營(yíng)困難機(jī)構(gòu)則通過(guò)兼并重組或市場(chǎng)退出方式化解。監(jiān)管并不會(huì)簡(jiǎn)單強(qiáng)制增資，而是建立類似“資本充足性動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”機(jī)制，或?qū)①Y本達(dá)標(biāo)與業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、監(jiān)管評(píng)級(jí)掛鉤，形成市場(chǎng)化約束。

這一監(jiān)管導(dǎo)向，與近年來(lái)村鎮(zhèn)銀行改革化險(xiǎn)的實(shí)際進(jìn)程相吻合。數(shù)據(jù)顯示，2025年，村鎮(zhèn)銀行加速“減量”，超200家村鎮(zhèn)銀行被吸收合并或收購(gòu)，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)超2024年。在這場(chǎng)大規(guī)模的村鎮(zhèn)銀行瘦身行動(dòng)中，主發(fā)起行擔(dān)起了吸收合并的重任。

審批上收與治理升級(jí)：從“放管服”到風(fēng)險(xiǎn)防控的監(jiān)管效能提升

《辦法》提及的內(nèi)容還涉及審批權(quán)限的重新劃分和治理要求的全面升級(jí)。在審批事權(quán)方面，部分高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的審批權(quán)限明顯上收。例如，農(nóng)村中小銀行在境內(nèi)外公開(kāi)募集股份和上市交易股份的審批權(quán)，開(kāi)辦衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)的審批權(quán)均上收至金融監(jiān)管總局層面。

具體而言，無(wú)論現(xiàn)行規(guī)定還是《辦法》，均明確農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)在境內(nèi)外公開(kāi)募集股份和上市交易股份，在向證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)之前，應(yīng)向銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)。但在審批層級(jí)上發(fā)生了重要變化：現(xiàn)行規(guī)定中，這類事項(xiàng)由地市級(jí)派出機(jī)構(gòu)或所在城市省級(jí)派出機(jī)構(gòu)受理，省級(jí)派出機(jī)構(gòu)審查并決定；而《辦法》則要求由省級(jí)派出機(jī)構(gòu)受理并初步審查，金融監(jiān)管總局審查并決定。同樣，對(duì)申請(qǐng)開(kāi)辦衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)的審批，也從“省級(jí)派出機(jī)構(gòu)審查并決定”調(diào)整為“由省級(jí)派出機(jī)構(gòu)受理并初步審查，金融監(jiān)管總局審查并決定”。

接近監(jiān)管部門的人士分析認(rèn)為，這種“有收有放”的審批權(quán)限調(diào)整，體現(xiàn)了監(jiān)管層提升監(jiān)管效能的整體思路。高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)審批權(quán)上收至總局，有利于統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；而常規(guī)事項(xiàng)則優(yōu)化流程、適度下放，落實(shí)“放管服”改革要求，減少不必要審批，提升機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率。

在治理升級(jí)方面，《辦法》呈現(xiàn)兩大亮點(diǎn)。一是高管任職“負(fù)面清單”大幅擴(kuò)圍，明確將因危害國(guó)家安全、實(shí)施恐怖活動(dòng)等特定犯罪被判處刑罰，以及被確定為嚴(yán)重失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的人員排除在外。同時(shí)，擬任人有貪污、賄賂、侵占財(cái)產(chǎn)、挪用財(cái)產(chǎn)、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪或者破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序被判處刑罰等情形，亦視為不符合條件。

二是新增關(guān)鍵崗位任職要求，明確首席合規(guī)官、首席信息官（CIO）等崗位準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。某資深銀行業(yè)研究人士指出，將合規(guī)管理要求上升為行政許可前置條件，將首席合規(guī)官等專業(yè)崗位納入任職資格許可，有助于推動(dòng)農(nóng)村中小銀行加快專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升公司治理水平。

《辦法》還首次以專門行政許可規(guī)則，對(duì)農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行設(shè)立、農(nóng)商銀行股權(quán)管理、高管任職等作出系統(tǒng)性安排，為省級(jí)農(nóng)信社改革提供明確制度依據(jù)。明確可在?。ㄗ灾螀^(qū)）農(nóng)村信用社聯(lián)合社基礎(chǔ)上改制組建農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行，注冊(cè)資本最低限額為5000萬(wàn)元且必須為實(shí)繳資本。同時(shí)規(guī)定單個(gè)境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)方合計(jì)持股比例不得超過(guò)三分之一，財(cái)政委托管理機(jī)構(gòu)除外。

這一制度設(shè)計(jì)結(jié)束了此前省聯(lián)社改革路徑不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不清晰的局面，為改革提供標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的制度框架。截至2026年一季度，全國(guó)已至少有13家省聯(lián)社完成省級(jí)法人機(jī)構(gòu)組建，形成了“聯(lián)合銀行”和“統(tǒng)一法人”兩種主流改革模式?！掇k法》將為后續(xù)省份的改革化險(xiǎn)提供統(tǒng)一的制度依據(jù)。

從整體監(jiān)管邏輯看，《辦法》貫穿“嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)治理、控風(fēng)險(xiǎn)、歸本源”的主線。在機(jī)構(gòu)設(shè)立環(huán)節(jié)，提高資本與股權(quán)門檻，從源頭提升機(jī)構(gòu)質(zhì)量；在股權(quán)變更環(huán)節(jié)，強(qiáng)化穿透審查，嚴(yán)防違規(guī)入股；在業(yè)務(wù)許可環(huán)節(jié)，堅(jiān)持分級(jí)分類管理，高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)從嚴(yán)審批；在高管任職環(huán)節(jié)，細(xì)化負(fù)面清單，壓實(shí)履職責(zé)任。所有行政許可事項(xiàng)均圍繞風(fēng)險(xiǎn)防控設(shè)置，體現(xiàn)監(jiān)管從“事后處置”向“事前預(yù)防、事中管控”轉(zhuǎn)變。

業(yè)內(nèi)人士總結(jié)道，農(nóng)村中小銀行點(diǎn)多面廣、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，是金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)領(lǐng)域?！掇k法》通過(guò)提高注冊(cè)資本、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、收緊業(yè)務(wù)許可、強(qiáng)化高管資質(zhì)，構(gòu)建起多層次風(fēng)險(xiǎn)防線，從制度上減少高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，化解存量機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隱患，守住農(nóng)村金融安全底線，為鄉(xiāng)村振興營(yíng)造穩(wěn)定金融環(huán)境。

封面圖片來(lái)源：AIGC