每經(jīng)記者｜劉嘉魁    每經(jīng)編輯｜黃博文    

2025年12月27日起，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）正式向社會公開征求意見，為期30日。這是該法自2004年施行以來的首次大規(guī)模修訂，草案從現(xiàn)行的52條大幅擴充至80條，對監(jiān)管范圍、風險處置機制、消費者保護、法律責任等進行了全方位、系統(tǒng)性完善。

國家金融監(jiān)督管理總局副局長叢林表示，隨著近年來銀行業(yè)的迅速發(fā)展，監(jiān)管面臨一些新情況新問題，因此有必要對現(xiàn)行法律進行修改?！缎抻啿莅浮分闹贫葯C制上解決監(jiān)管對象覆蓋不全、監(jiān)管措施不足、風險處置機制不健全等突出問題，進一步加強監(jiān)管、防范化解風險。

監(jiān)管范圍大幅擴展，實現(xiàn)全鏈條覆蓋

與現(xiàn)行銀監(jiān)法相比，《修訂草案》進一步更新并細化了監(jiān)管范圍，將理財公司、消費金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司等新型機構(gòu)明確納入。

《修訂草案》清晰列舉了“銀行業(yè)金融機構(gòu)”的現(xiàn)實譜系，使法律適用對象與當前持牌體系更一致。上海金融與發(fā)展實驗室首席專家、主任曾剛表示：“監(jiān)管關(guān)注的重心，正從‘只盯住持牌機構(gòu)’逐步延伸到‘圍繞機構(gòu)運行所依賴的關(guān)鍵關(guān)系與關(guān)鍵環(huán)節(jié)’?！?/p>

更重要的變化在于，《修訂草案》將監(jiān)管對象由銀行業(yè)金融機構(gòu)延伸至其主要股東、實際控制人，并從準入條件、出資義務等方面對其提出要求，嚴厲打擊違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、抽逃出資等違法行為。

《修訂草案》還新增了對會計師事務所、律師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、信息技術(shù)服務機構(gòu)等銀行業(yè)第三方機構(gòu)的監(jiān)管授權(quán)，明確了這些第三方機構(gòu)的勤勉盡責義務。

曾剛指出，修訂的方向是把“風險產(chǎn)生的源頭”和“風險傳導的鏈條”一起納入治理框架，使監(jiān)管能覆蓋“資金—股權(quán)—治理—經(jīng)營—外包—消費者”的完整鏈條。

穿透式監(jiān)管全面強化，股東監(jiān)管形成閉環(huán)

近年來，銀行業(yè)風險案例表明，公司治理失靈往往是最難修復、破壞性也最大的風險源頭。很多問題來自股東端的不當干預、關(guān)聯(lián)交易與利益輸送、抽逃出資或虛假出資等。

為加強銀行業(yè)金融機構(gòu)股權(quán)管理，本次《修訂草案》落實中央金融工作會議關(guān)于穿透式監(jiān)管的要求，進一步延伸監(jiān)管鏈條，將機構(gòu)主要股東、實際控制人納入監(jiān)管范圍，建立事前、事中、事后全流程監(jiān)管制度。

曾剛指出，《修訂草案》把股東監(jiān)管做成“制度化、工具化、可執(zhí)行化”的閉環(huán)，總體思路可概括為：穿透、義務、強制。

具體來看，“穿透”指強化識別真實控制鏈條，要求逐層說明股權(quán)結(jié)構(gòu)直至實際控制人，并報告關(guān)聯(lián)關(guān)系或一致行動關(guān)系等可能影響股權(quán)結(jié)構(gòu)與資質(zhì)的信息；“義務”則是將治理要求上升為法律責任，明確主要股東、實際控制人應遵守關(guān)聯(lián)交易、信息披露等規(guī)則；“強制”則指強制配套可落地的退出與約束工具，對濫用控制地位、嚴重損害相關(guān)權(quán)益的行為，監(jiān)管可責令改正，逾期不改或情節(jié)特別嚴重的，可責令轉(zhuǎn)讓股權(quán)、禁止投資銀行業(yè)金融機構(gòu)，并在完成改正或轉(zhuǎn)讓前限制股東權(quán)利。

“相較以往更多停留在監(jiān)管文件層面的要求，上升為法定義務后，執(zhí)法依據(jù)更明確、追責也更有剛性?！痹鴦偙硎尽?/p>

風險處置機制完善，工具箱更加豐富

風險處置機制的系統(tǒng)化完善成為本次修訂的重中之重。為切實填補銀行業(yè)風險處置和市場退出的立法空白，《修訂草案》從多個方面完善機制。例如，建立健全早期糾正硬約束機制，授權(quán)監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機構(gòu)風險隱患采取早期糾正措施。

再如，完善風險處置框架，就促成重組、整頓、接管、撤銷等風險處置方式作出系統(tǒng)性安排。對于違反審慎經(jīng)營規(guī)則的銀行業(yè)金融機構(gòu)，《修訂草案》增加了“限制或者暫停部分業(yè)務，停止批準開辦新業(yè)務，停止批準增設(shè)分支機構(gòu)”“責令轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、業(yè)務”“責令主要股東按照規(guī)定限期補充資本”等措施。

曾剛分析認為，《修訂草案》對風險處置手段的優(yōu)化主要體現(xiàn)在三方面：一是豐富強制措施并擴大適用依據(jù)；二是新增早期干預機制，在日常監(jiān)管與接管之間設(shè)置緩沖帶；三是細化接管制度與后續(xù)銜接。

以新增的整頓機制為例，《修訂草案》明確，銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營管理情況惡化、公司治理嚴重混亂等重大風險隱患的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以派出整頓組，對銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營、管理活動進行監(jiān)控。

同時，《修訂草案》還完善了處置措施，對接管制度進行了大幅度完善，分別對接管程序啟動、接管組職責、接管措施等事項進行了規(guī)定。

違法成本大幅提高，消費者保護強化

為提高行政處罰震懾力，《修訂草案》聚焦造成重大金融風險的“關(guān)鍵人”、影響金融穩(wěn)定的“關(guān)鍵事”，進一步完善行政處罰規(guī)則。

清華大學五道口金融學院金融安全研究中心主任周道許指出，《修訂草案》的核心亮點之一是“顯著提高違法成本”。具體體現(xiàn)在兩大維度：一是大幅提升懲戒力度，銜接《中華人民共和國行政處罰法》，明確“沒收違法所得”與罰款并處的原則；二是擴大法律責任覆蓋面和處罰對象，不僅加大對機構(gòu)的處罰，更強化對人員的追責。

針對金融違法成本偏低、“罰不及損”等問題，《修訂草案》銜接《中華人民共和國行政處罰法》，堅持罰沒并舉，明確對違法所得予以沒收，并大幅提高罰款金額和倍數(shù)罰款幅度。責任追究對象也從機構(gòu)延伸至從業(yè)人員、主要股東及實際控制人。

在消費者保護方面，《修訂草案》新增專門條款強化金融消費者權(quán)益保護，明確了國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護工作實施監(jiān)督管理，指導依法設(shè)立銀行業(yè)消費糾紛調(diào)解組織，為消費者保護工作提供了上位法依據(jù)。

此外，《修訂草案》還進一步細化了銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者保護義務，詳細列舉機構(gòu)和從業(yè)人員在業(yè)務活動中的“負面清單”，包括不得開展虛假宣傳，不得通過違規(guī)收費、截留資金等方式，侵犯存款人和其他客戶合法權(quán)益等。

《修訂草案》公開征求意見期限為2025年12月27日至2026年1月25日。隨著《修訂草案》的最終落地，我國銀行業(yè)監(jiān)管體系將更加完善，為金融業(yè)的穩(wěn)健運行和高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

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